有报道云：对于为何中国财政性教育经费占GDP比例没有达到4%，有财政部官员解释称，其中主要原因之一是，中国财政收入占GDP的比重偏低。不知媒体报道时是否有断章取义，否则，此等观点断然难以令人信服，也难以立脚。

    首先，我国的财政收入占GDP的比重和其他国家相较具有一定的不可比性。据统计，2007年年全国财政收入约51300亿元，占GDP的比重大致是20.8%。发达国家财政收入占GDP的比重基本上都在35%以上。表面上看，我国财政收入占GDP的比重偏低。但是，这里我们所指的国家财政收入仅仅是税收收入和非税收收入，也就是预算内收入。而还有一部分非税收入虽然纳入预算管理，却采取收支两条线管理的办法，没有记入这5万千亿之内。比如，常见的有土地出让金、政府性基金等。这一块收入的总量都不可小觑。在现实中，很多地方政府的一般性预算财政收入往往只能应付日常运转，而建设性支出大部分都得依靠土地出让金等非税收入。因此，从财政收入结构的角度来分析，仅仅说与西方国家相比，我们的财政收入占GDP的比重偏低，很难推导出教育投入不足的结论。

    在我国，如何提高财政收入“两个比重”（指的是财政收入占GDP的比重，中央财政占财政收入的比重）自上个世界90年代以来，随着分税制改革和费改税的顺利进行，已经取得了可喜的成绩。财政收入的总量跃上了五万亿的新台阶，国家对教育的支出总量也大幅度得到提高。但是，财政性教育经费支出占GDP比例和速度却始终没有跟上前进的步伐，不能不说确有很多制度性问题。

    在西方公共选择理论中，政府也被看作是理性的经济人，政府的施政行为也是在各种约束的条件下，做出最优的选择。从这个角度来分析，我们可知，当财政性教育支出的增长能获得相应的高成长性回报，政府才有足够的激励或动力来扩大教育投入。而就我国国情而言，大学生、研究生就业都已经出现困难，初次就业工资水平甚至低过农民工，数十年的人力资本投资回报率之低，难以想象。如果半公益性的高等教育支出都难以获得相应回报，更别说纯公共产品的基础教育投入了。

    就我国的税制结构而言，增值税、营业税和企业所得税占据主体地位，在生产性增值税和营业税等流转税为主体的税制结构下，任何政府必然热衷于投资和建设。因为基础设施建设和基础设施互补性较强的第二产业，比如，水泥、建材、钢铁和汽车等行业，都是纳税重点领域。我国个人所得税仅仅占到2007年税收总收入比重的7%。而在西方国家个人所得税是财政收入的主要来源。

    这就很好解析，为什么我国的教育经费支出虽然增长较快，但比重却始终较低，尤其是基础教育部分很低。我国的税制结构并不是以个人所得税为主体，个人所得税制度也非常很不完善，征管难度较大、成本高。这样的税制结构必然导致政府忽视人力资本投资与积累。而反观西方发达国家，他们多数是以个人所得税为主体，所以对劳动收入的更高或更多累进的税率鼓励了教育支出的增加。

    当然，在中国人均收入仅仅1740美元的情况下，要提高个人所得税比重无异于缘木求鱼。当务之急，应当提高工人工资在增加值中的比重，提高劳动报酬在国内生产总值中的比重，放水养鱼，藏富于民。风物长宜放眼量。教育投资是百年大计，国民素质的提高是一个国家发展的长久动力，在任何理由下都绝不可偏废。

  今天，温家宝总理在回答记者问中提出，今后5年要下决心推进财政体制改革，让人民的钱更好地为人民谋利益，使公共财政更好的进行经济结构调整和促进经济发展方式转变，更好地改善民生和改善生态环境。这就为今后的财政体制改革提出了一个方向，那就是有建设性财政向民生型财政转变，这不仅意味着我国经济建设的迈上了一个新台阶，也是转变政府职能的迫切要求。

在20世纪90年代之前，我国的财政是典型的“建设财政”，从政策目标到支出安排都是围绕经济建设来做文章，过分偏重于发挥财政经济杠杆和经济手段作用，对财政促进社会建设、促进人类自身发展重视不够。这也与当时我们的经济发展水平和经济体制等因素分不开的。如今，随着社会主义市场经济体制的完善，我国经济实力大大增强。2007年全年财政收入超过5.13万亿元，改革开放30年，财政收入增长了44倍。我们有能力，也有实力加大公共服务投入，逐步解决社会不公问题。

首先在满足社会公共需要的领域加大公共财政投入，要严格控制行政经费的过快增长。将财政支出转向公共安全、公共卫生、公共教育、社会保障和公共基础设施等方面，突出社会保障总支出占GDP的比重，加大公共产品的供给，努力做到经济性公共服务与社会性公共服务相协调，确保社会底线公平。2007年，尽管行政事业费用支出增长则有所控制，增幅约为14.3%，是预算草案报告各项支出中增幅最小的一项，但是，该项基数很大。尽管民生投入大幅增加，由于欠账太多，这方面还有很大空间。教育支出占GDP的比重仍不到3%，距离2000年《教育发展纲要》提出的要求尚有差距，和世界上大多数国家相比也是较低的。

其次，要以财政改革为先导，强化政府的社会公共服务职能，加快向服务型政府的转型。政府职能转变和行政体制改革往往阻力很大。从一些国家的发展历史经验来看，行政改革甚至是财政制度变革的副产品。因此，财政制度的改革则可以先行一步，引导政府行政体制改革。比如通过改革扩大部门预算，增强预算透明度、公开度，建立国有资本预算制度等手段，推进政企分开，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来，把更多的力量放在发展社会事业和解决人民生活问题上，让全体人民共享发展成果。另外，建设民生型财政还要把提高财政支出效益和效率摆到应有的高度。财政不能为一些不必要的金融投资和损失兜底。

第三，要继续改革和完善转移支付制度，进一步照顾不发达地区和基层政府。在目前的分税制财政体制下，地方特别是省以下基层政府事权、财权不匹配，财政财力不足。各级政府财政都要去找钱，没条件创造条件，有些地方生态环境恶化，经济发展方式转变不了，甚至出现越是穷的地方越乱收费。地区发展的不均衡导致发达地区人口等各种要素过于集中，给发达地区和大城市带来很多问题，不容忽视。中央政府和上级政府对基层财政负有平衡的责任。

总之，民生型财政就是要解决效率与公平这一对矛盾，走向“民生型财政”是就是经济政策和社会政策统一的高度体现。如何进一步适应发展需要，解决比如财政资金分散、总量不明晰，预算透明度不够等问题，财政体制改革任重而道远。如今充盈的国库，既在客观上提出了改革的要求，同时也为各项改革事业提供了大好时机。

   这股旋风从何而来？中国一直在致力于公司的治理结构改善，上市公司的质量和治理水平逐步好转。突然，大规模的投融资，交叉持股之风盛行，过度依赖资本性收入，主营业务反而萎靡不振。这些都反映了中国企业界的浮躁和泡沫化。毫无疑问，这必将牺牲广大中小股东的利益，加大经济金融危机的到来。

    上梁不正下梁歪！宏观经济管理部门并没有将注意力放在这上面，反而，过度的关注资产价格和资本市场的流动性过剩上，寄希望于通过扩容来消化流动性。开始了一轮近乎疯狂速度的IPO动作，公司质量几乎无暇顾及。资本市场的复苏和国家的行动启发了广大上市公司管理层，他们发现没有比圈钱来得更快的聚集财富的办法，而且受到监管当局的政策目标。从而闹出人有多大胆，圈钱规模有多大产的闹剧！

    须知，中国的资本市场5年恢复之路漫漫长而不容易，政府要着眼于培育股市等资本市场的长期造血和供血机制，不能因为股市涨到6000点就杀鸡取卵，不能因为流动性过剩就只盯着股市，什么价格不再涨呢？全面通过膨胀的时代毫无疑问已经到来了，不是股市的原因，也不是股市可以消除的。

    首先，我们必须要确立一种新观念，就是提倡效率也是一种公平。通常认为，公平与效率的关系主要是指社会公平与经济效率之间的关系。注重公平可能就要牺牲效率，而注重效率可能就会牺牲公平，因而公平与效率之间存在着一种对立关系。其实，两者也存在着内在的统一性。我们知道公平的含义广泛，一般认为包括起点公平，规则公平和结果公平三大类。首先我们看起点的公平其次，由于历史的发展、社会的沿革和自然禀赋的不同，每个人、家庭、企业所享有资源的起点是不同的。我们一方面通过所得税、财产税等手段调节财富分配，同时也通过税赋的征集、使用和转移支付，保障广大人民群众的基本生活权、平等受教育权和其他发展权利。显然，政府保证了大家的基本发展权后，其实也就达到了一种百花齐放，百家争鸣的竞争效果，有了公平的竞争机会，就意味着效率的提高规则的可能。其次，规则公平，比如司法程序、行政程序，只要是按这个程序办事就是公平，因此，我们在制定税法时也应该考虑它的普遍适用性和统一性，防止各地各自为战，造成行业或者地域垄断。这也是我们保证经济运行有效率的基本前提；三是结果的公平，不管手段如何，但求结果公平。我认为这是一种吃大锅饭的公平，无效率的公平。我们只能兼顾结果公平，在收入形成以后，对收入初次分配形成的差距进行调节，使收入分配的最终结果趋于合理，防止贫富悬殊，社会不稳定。

    所以，我们认为效率是公平的前提，只有在一个高效率的经济体系中才能促进经济增长，为实现社会公平创造良好的物质基础。同时实现收入分配的社会公平，也是经济效率提高的外部条件。“效率优先，兼顾公平”是将效率与公平在我国现实社会经济中有效统一起来的原则。在现阶段，我们依然要坚持效率优先，兼顾公平的原则。效率优先强调的是在收入形成以前坚持市场原则，实现资源配置合理，同时促使人们对本身物质利益关心而充分发挥积极性和创造性。因此，我们的税收调控财富收入分配的目标也不是为了实现收入分配的绝对均等，更有效地发挥市场分配机制对资源的基础性配置作用，为了尽量减少税收政策运用对市场机制有效作用发挥的影响，税收调控政策取向应当保证市场竞争的税收环境要公平，即实现经济公平。

近期的股市一个特点很明显，就是大盘蓝筹股，尤其是次新大盘蓝筹股涨幅很大，股指呼呼向上攀升，各种所谓的题材股依然是泥菩萨过河，自身难保。为什么会出现这种局面？股市走势会如何？都是大家关心的问题。不能不说说背后的故事。

一年多来，中国资本市场有三件大事值得一提。一是股市活跃、IPO恢复，为国有企业发展、民营企业融资提供了融资渠道，也为大家提供了投资渠道。二是公司债启动，为建设多层次资本市场和信用体系添上一笔。三是股指期货的起航将是中国资本市场建设的又一大里程碑。今年还有2个月的时间，很快就要迈入2008年了。三件大事，两件已经落实，就差股指期货了。从中国的政治局面来看，十七大之后，很多部门的领导都会调整到新的岗位上。股指期货的筹备已经很久了，即将成熟的桃子不会留给下任主席。因此，年内推出势在必然。

然而，条件不成熟匆匆忙忙推出，不过是败笔一支。怎样才是条件成熟呢，软件和硬件建设相对要容易一些，也可以在边走边完善，但是，股市环境却是不容忽视的根本因素。从沪市指数构成来看，以前的权重股基本上中国银行、工商银行两头大象和中石化等少数大盘股。这样的股市结构下，推出股指期货非常容易被操纵，不过沦落为少数人撵财的工具而已。因此，扩大股市容量，分散股市权重就成为当务之急。大型企业的上市和回归无疑可以起到这样的作用，还可以吸收流动性过剩，一举两得。这就是最近神华、建行、中石油等纷纷回归上市的原因。这些新近上市的次新权重股将是大型机构和基金必须配置的品种。没有足够的股权重股筹码，玩不起股指期货。老的大盘股筹码分配得差不多了，目标就必然集中于这些次新蓝筹上。这也是它们近期大涨的原因。

次新股的分配也差不多了，股指也上到6000点了，政府也担心泡沫成分多了，调控政策随着十七大的结束，如箭在玄上。下一波是什么行情就不言而喻了。资金回流到超跌的题材股上，拉升一两天，吸引散户去接盘。大机构继续腾出资金来等待所剩不多的新IPO项目，比如中石油、中移动等新股票。股指期货的时间表出来了，大部分的资金就将流向期货市场。股指期货是个烧钱的游戏，没钱的人玩不起，没有足够钱的人惹不起。所以，至此，何去何从，大家心里应该有底了吧。

好久没写博客了，再多啰嗦几句。有人说含有期货概念的股票是否可以持有呢？越是临近破晓，天气就会越冷。即便是黎明的时刻，也不会感受到温暖。记得振兴东北、天津新区、四川成都的综合配套开发区等形成文件的时候，其概念股也没有什么起色，略涨一两天便跌去甚多，套住了一大批政策看好人士。但是，这些股票在随后的2个月内，纷纷发力，鸡犬升天。为什么？散户和游资被洗出去了，干干净净的好拉！帮你抬轿，你赚钱，机构出力？这不容易啊！但是，笑到最后的人笑得最灿烂，会是你么？

我们国家的上半年中国的GDP增长11.5%。海外评论，中国即将超越德国，成为世界第三大经济体。但是，总量并不能说明问题，更不能说明我们已经提前进入了中等发达国家的行列。一个国家现代化程度的标志是什么？是鳞次栉比的高楼大厦，还是车水马龙的豪华轿车。我看这些都是表象，繁花烟云下往往掩盖着巨大的黑洞和危机。一个国家的产业结构和发展水平才引领经济发展的主导力量，而产业结构的优化和升级所依赖的是长期人力资本投资。这是一个痛苦而漫长的过程，也是一个国家现代化进程中不可逾越的环节。然而，中国目前过高的房价正在扼杀人力资本投资。

房价上涨过快导致居民购房负担价大，抑制了居民的其他消费，挤出效应十分明显。我们经常听到一个新词“房奴”，就是对这种挤出效应的最好写照。按照现在大中城市的商品房平均价格衡量，一个工薪阶层的三口之家要负担一套住房的平均月供可能占据到月收入的一半甚至三分之二。这将会极大地降低他们的生活质量，抑制正常的购买需求和其他消费，甚至迫使其增加劳动时间，比如说利用下班时间打第二份工等等。加上目前的医疗保障体系还不太完善，大多数体制外的人们还是大病小看，小病扛着。这样的状况，必然损害到我国劳动力的质量和可持续发展。尽管我国有着庞大的人口红利，但不可忽视，人口老龄化已经悄然走来。这种透支未来、缩短劳动力有效期的做法是违背人性，违背以人为本的基本要求，也是不可长久的。再者，对后代的培养支出水平的下降更是会降低人力资本积累水平，损害到我国的长期发展。

我们的财政、税收收入对房地产业的依赖程度越来越大是一个十分危险的信号。当前结售汇制度的僵化必将释放出更多的人民币流动性。资本市场体系建设的滞后导致资金涌入房地产市场。一些外资和热钱更是心怀叵测，推波助澜。集聚效应带来财富神话，加速了泡沫的膨胀。政府也因此获得了丰厚的财税收入和出让金。显然，财税收入和城市面貌也是政绩的一个重要组成部分，以致政府控制土地交易的热情有增无减。这进一步鼓励了各种房地产投资和投机活动。然而，这犹如击鼓传花，不知道最后一棒会落到谁的头上。对政府而言，建立在泡沫经济之上的地产财政是必然要承受这最后的重重一棒。

因为，房地产价格只涨不跌的神话一定会破灭，房地产经济泡沫是不可持续的。当前的房价并非是真实需求的增长造成的。由很大一部分是投资和投机需求。1989年广场协议前后的日本，其人口密度和集中度要远远高于当前的中国，就拿东京和现在的北京、上海等特大城市比，也是如此。可是日本泡沫经济破灭之后，东京的房地产价格几乎是拦腰折断。当前很多学者和房地产商都用人多地少来解释目前的矛盾，是站不住脚的。何况房地产行业的发展一直都是和产业经济的发展形影相随的，日本当时的产业化水平要远远高于我们。

税收立法权限的三个等级

按照效力等级的划分，我国税收立法权限实际上分为三个等级：第一等级，全国人民代表大会及常务委员会根据宪法，制定和颁布有关国家税收的基本法律。如《中华人民共和国税收征收管理法》和去年修订的《中华人民共和国个人所得税法》等。基于本立法权限等级制定的税法规范称之为税收法律。第二等级分为两个层次。第一层次是国务院制定有关税收的行政法规；或是根据全国人大及其常委会的授权，拟定的暂行规定和条例。比如，增值税暂行条例等等。第二层次是具体行使财政税收管理职能的财政部、国家税务总局等关职能部委，根据法律和国务院授权制定的税收行政规章。基于本立法权限等级制定的税法规范统称为行政法规和规章。比如，前些日子，经国务院批准，财政部关于调整印花税税率的决定就是属于此类权限。第三等级就是各省、自治区、直辖市等地方性税收法规。

应以国家立法为主行政立法为辅

对税收立法权进行合理配置，是税收法治的政治基础。在法治化水平较高的国家，税收立法权的分配一般通过宪法予以明确规定，或至少存在一个由最高立法机构通过的法律依据。我国税收立法权的划分一直没有一个统一、稳定的规则。其实际划分是由国务院通过颁布行政法规来加以规定的。例如，1982年宪法并没有明确规定它应归属于哪一类和哪一级国家机关，但从全国人大常委会和全国人大分别于1984年和1985年作出的两次授权决定来看，认为税收立法权限归属于全国人大及其常委会。但是，在授权情况下，国务院发布了一系列税收行政法规，使现行的税收法规主要以大量的税收行政法规为主。中国目前23个税法中，只有《中华人民共和国个人所得税法》、《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》、《中华人民共和国税收征收管理法》等有限的几个是全国人大立法制定的，不符合税收法定主义的要求。

从立法权配置角度来看，全国人大的立法权有必要得到进一步加强。国家立法机关与行政机关的性质、地位、任务各不相同，在社会生活中发挥着各自不同的职能作用，二者在行使立法权上也各有其特点。二者的区别不仅仅是一个税法的外在表现形式问题，还是一个涉及到在税收立法上如何处理国家立法权和行政立法权的关系，如何划分不同立法主体间的立法权限以及税法的地位、效力和实施效果等方面的重大原则性问题。就目前我国法治建设的总体情况和税收立法的基本格局而言，应以国家立法为核心，行政立法为辅助，以尽量避免税收立法的低层次化。这也是税收法定主义原则和依法治税的必然要求。因此，税收立法权的横向划分上首先应加强立法机关在税收立法中的主导地位和相应权力，相应地逐步缩小国务院的授权立法范围。

应提高税收立法的公开化和透明度

从立法程序来看，税收作为合法侵犯公民财产权利的法律法规，应当将听证制度作为必须履行的立法环节。我国以往的税收立法，一般在公布前民众对其内容知之甚少。税法的制定和修改调整对公众切身利益的影响巨大，很多时候立法进程尚无一个可以让公众了解的顺畅途径。因此，应当在法律中明确规定公众参与立法过程、表达意见的途径，应当及时向社会公布立法计划和进程，并设置专门的机构和专门程序收集、处理和反馈民意，保证税收立法公开化、透明化，才不至于造成因政策变动而导致的不必要恐慌。

应加强专家在税收立法中的作用

从立法的质量来看，加强专家在税收立法中的作用。税收立法需要技术、复杂专业知识、信息收集，专家在这方面长年的积累研究、实践，能够为制定更科学合理的税收法律提供知识储备。但目前，专家在税收立法过程中的作用还未充分发挥，利用专家的工作并未成为立法中的一项制度规定，其参与立法工作的范围也很局限。更为重要的是，现在税收要发挥调控作用更需要考虑到经济、社会、政治等多方面的目标，需要系统化和长期化的综合考量，通过借鉴、吸收、论证专家意见，我国的税收立法可以朝更科学、效率的方向迈进，而不是仅仅拆东墙补西墙，发挥得仅仅是救火队的作用。这个问题在我们历年来的印花税税率调整、利息所得税恢复征收等等问题表现得比较突出。

我国目前以税收行政法规为主的税法体系不利于社会主义市场经济体制的完善。从长远来看，我国最终是要构建一个以税收法律为主、税收行政法规为辅的税法体系。税收立法体制的进一步改革和完善不仅是出于国家整体立法体制完善的需要，也是构建更加完备、合理的税法体系的需要。

（中国社会科学院财贸所 博士）

    作者：李华罡（中国社会科学院财贸所博士）
　  □每日观察第39期  原文见和讯网   http://opinion.news.hexun.com/4126_2284905C.shtml　

     税制改革与税制建设中，最重要的要有正确的指导思想，要有成熟的理论作为基础，最忌讳的就是缺乏深度思考，缺少对现实情况的调研，拍脑袋、想当然的做法。由于我国还处在社会主义初级阶段，由计划经济向市场经济转型的过程中，只能说是摸索着前进，因而，有一些经验教训值得思考和总结。

社会主义市场经济的本质是规范的法制经济，是要发挥市场机制在配置资源中的最大作用。市场经济当然离不开国家的宏观调控，税收作为重要的经济调控工具自然责无旁贷，但是，我们也要警惕税收万能的思想，不可遇到什么问题都使用税收政策工具，也不可将解决问题的希望都寄托在税收政策的效果上。我们一再强调税收的根本职能是筹集财政收入，而不是宏观调控，作为调控手段只是它的派生职能，这是税收的本质所决定的。

首先，这是因为税收本身也有自己的局限性，表现在三个方面：一是税收必然会改变市场原有的资源配置模式，从而产生效率损失。在完美的市场主义学派看来，市场本身是有效率的，处在帕累托最优状态。这种宏观经济效率包括交换和生产的有效率，其条件是产品的边际转换率等于消费者的边际替代率。税收在产品边际转换率和消费者的边际替代率中各自插入一个税收契子，使得二者不再相等。生产偏离生产可能性曲线，造成效率损失的扭曲效应。尽管市场也有失灵，但是，我们不要企图用税收这个契子能简单轻易地修正这种失灵。市场运行结构是复杂的，很可能我们的税收调控政策会适得其反，这样的例子不是没有。

比如，1988年我们开始征收的筵席税只想到通过征税来抑制吃喝浪费问题，没有考虑到中国的风俗习惯，更没有考虑到经济发展后，人们对物质生活的追求必然不断提高，如果仅仅是企图抑制公款消费，设立这个税种显然是本末倒置，官家生病，却让百姓吃药。再比如，1999年我们恢复征收的利息所得税，本希望是快“鞭”驱“虎”，20％的税率——政策不可谓不严厉，可是我们政策出台的考虑并不完备，低估了中国的风俗对消费习惯的影响，更不没有预计到影响消费的其他重要因素，比如社会保障体系的缺失、工资的增长远远低于GDP的增长以及资金市场的建设滞后，整个社会缺乏投资渠道。尽管通过膨胀率已经超过了利率，可是即是在负利率时期，居民存款还是节节攀升。如此，这样的利息所得税政策的出台是有违初衷的，损害了广大中低收入者的利益。

其次，税收制度的调整速度远远比不上其他经济与行政手段，时滞问题比较严重，弹性比较小。这是因为税收政策的效果依赖于政府对经济形势的准确及时判断，然后形成提案，由于税种的设立和税率的变动往往需要繁杂冗长的立法程序，一旦获得通过，而经济形势又发生了改变，要在短时间内又撤销法案，似乎不太可能，一方面显得政府的决策考虑不够成熟稳重，给民众造成出尔反尔的形象。再者财政收入的既得利益集团形成以后不容易打破。因此，我们经常发现一个税收法案设立容易，而撤销就比较困难了。这样的情况下，新政策反而损害了经济的发展。